Bedrijven in de industrie hebben te maken met overheidstoezicht vanuit de Omgevingsdiensten en de Arbeidsinspectie. Dit toezicht is verticaal ingericht en bestaat vooral uit controles achteraf. Bij horizontaal toezicht of co-creatie komt toezicht naar de voorkant en ligt het accent op samen vooruitkijken en anticiperen. Dit leidt tot meer effectiviteit én kostenbesparing. Maar hoe kom je hiertoe? In de oppervlaktebehandelende industrie hebben Safety Delta Nederland, Stichting Innovat.ION en Stantec vorig jaar het Safety Deal project Professioneel Intern Toezicht (PIT) opgezet om met deze andere vorm van toezicht vorm te experimenteren.
Verantwoordelijkheid bedrijfsleven
In de chemiesector zijn in de periode 2011 en 2012 verschillende incidenten geweest. De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft naar aanleiding hiervan gewezen op de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor de veiligheid van werknemers en omgeving. In reactie daarop heeft het kabinet besloten om de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven te stimuleren.
Niettemin is veel overheidstoezicht momenteel nog steeds top-down ingericht, vertelt Jaap Wijnker, consultant overheidstoezicht bij Stantec. ‘Dit was ook zo in de gezondheidszorg, maar sinds 2015 niet meer, vanwege de omslag van verticaal naar horizontaal toezicht. Het regelcomplex in Nederland is sterk verdicht, komt vooral uit de koker van de overheid en biedt bedrijven weinig regelruimte. Tegelijkertijd staat Nederland voor complexe maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie, de European Green Deal en het streven naar een circulaire economie. Ook groeit het tekort aan technici, niet alleen in de industrie, maar ook bij toezichthouders. Bedrijven staan bijgevolg regelmatig “in de wacht” of moeten soms lang onderhandelen over passende en effectieve regels. Dit leidt tot spanningen in het transitieproces. Daarom is er in andere toezichtsdomeinen een trend gaande richting bottom-up, horizontaal toezicht dat uitgaat van samenwerking en co-creatie gebaseerd op vertrouwen in plaats van dwang en wantrouwen om te komen tot een effectievere beheersing van de risico’s.’
Verplichting
Egbert Stremmelaar, bij de start van de Safety Deal PIT nog directeur van de Vereniging Industrieel Oppervlaktebehandelend Nederland (ION), vult Wijnker aan. ‘De overheid heeft de wettelijke verplichting om na te gaan of regels met betrekking tot de werkplek en milieuveiligheid worden nageleefd. Inspecteurs controleren tijdens inspecties of alle formulieren in orde zijn en voeren een controleronde uit door het bedrijf. Maar zelden weet de toezichthouder wat er exact op de werkplek gebeurt, waarom bepaalde procedures zijn ingevoerd om risico’s te minimaliseren en hoe deze procedures in de praktijk worden nageleefd. Daarvoor ontbreekt niet zozeer de wil bij de inspecteur, maar vooral tijd en geld.’
Om de verantwoordelijkheid meer bij de bedrijven zelf te leggen is de Safety Deal pilot PIT opgestart. Stremmelaar: ‘Het project gaat uit van vertrouwen in het vermogen van bedrijven om een grotere rol te spelen bij de kwaliteit en veiligheid van de leefomgeving. De betrokken toezichthoudende partijen blijven met het bedrijf in gesprek, waarbij het bedrijf aan de hand van bewijs de mate waarin het in control is op de bedrijfsprocessen, aantoont. De toezichthoudende overheden toetsen of het bedrijf daarbij de juiste richting en het juiste tempo hanteert.’
Verantwoordelijkheid
Maar hoe doe je dat in praktijk? Stremmelaar: ‘Naar schatting 15 procent van alle bedrijven kan en wil wel meer verantwoordelijkheid nemen om het bedrijfsproces zodanig in te richten dat de veiligheid maximaal geborgd is. Daarom hebben we zes ondernemers geselecteerd die in overleg met een toezichthouder willen nagaan hoe de aanpak anders kan. Daarnaast is een adviesgroep samengesteld die input geeft over hoe zij denken dat het toezicht er over vijf jaar uit zou moeten zijn. Wat zijn de verwachtingen die de toezichthouders hebben? Welke verantwoordelijkheden kunnen bij de ondernemers worden gelegd? Wat is noodzakelijk om het nieuwe systeem waterdicht te maken? Is een keurmerk nodig? Hoe kan worden geborgd dat de omgevingsdienst voldoende vertrouwen krijgt in de nieuwe toezichtsvorm? Op dergelijke vragen willen we samen antwoorden vinden.’
Wijnker: ‘We zijn met de ondernemers om de tafel gegaan om te onderzoeken hoe ze naar buiten toe transparant kunnen maken hoe er binnen de bedrijfsmuren wordt gewerkt. Met de ondernemers hebben we die procesgang blootgelegd en een schema opgesteld dat heel handzaam is om gesprekken te voeren over waar de verantwoordelijkheden van de ondernemer liggen en op welke momenten toetsing door toezichthouders noodzakelijk is. Tegelijkertijd kijken we samen met bedrijven en toezichthouders hoe we hen handvatten of trainingen kunnen bieden om discussies op een andere manier aan te gaan dan ze gewend zijn, zodat de risico’s en hoe aan te passen sneller boven water komen. Belangrijk is in elk geval dat er daarbij voldoende aandacht is voor gedrags- en mentaliteitsverandering.’
Ervaring opgedaan in China
Erik ter Avest werkt sinds 2018 als Safety Deal accountmanager van de Subsidieregeling Versterking Omgevingsveiligheid Industriële Activiteiten (SVO) die de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) uitvoert namens het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Hij heeft daarvoor in China al ruime ervaring opgedaan met grootschalige implementatie van horizontaal toezicht. Zo ondertekenden 960 Chinese bedrijven vrijwillige overeenkomsten die hebben geleid tot een jaarlijkse emissiereductie van 17 miljoen ton CO2 in de periode 2012-2015.
‘De afkorting SVO staat overdrachtelijk ook voor de S van Strategie van risicobeheersing (governance en regie), de V van Verbeterprocessen en -systemen (technische innovatie) en de O van Omgevingsveiligheidscultuur en -gedrag (sociale innovatie)’, zegt ter Avest.
‘Deze drie S-V-O aspecten zijn in samenhang heel belangrijk bij de toezichttransitie in het omgevingsveiligheidsdomein. Wie zijn maatschappelijke doelen wil behalen, heeft baat bij vooruitzien en proactief handelen. Dit betekent dat je moet samenwerken door samen zaken aan te pakken. Ik werk daarbij volgens het principe “praatje, zaadje en daadje”.’
‘Eerst verkenningsgesprekken voeren en daarbij veel slimme vragen stellen, dan verbeelden en verbinden om vervolgens samen te handelen conform gemaakte afspraken. Het is daarbij belangrijk om niet alleen het einddoel te formuleren, maar ook kortetermijndoelen vast te leggen, zodat dankzij quick wins alle neuzen dezelfde kant uitwijzen. Op die manier neemt het onderlinge vertrouwen tussen overheden en bedrijven sterk toe. Co-creatie op basis van onderling vertrouwen levert ook veel bijvangsten op zoals extra milieuwinst of nog lagere investeringskosten dan vooraf geraamd.’
Omgevingsdiensten
Niet alleen in China, maar ook in Nederland wordt al horizontaal toezicht toegepast. Ron Ooms, teammanager bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) hierover: ‘Wij houden toezicht binnen Brzo- (Besluit risico’s zware ongevallen, red.) en RRB- (risicorelevante bedrijven, red.) bedrijven en nemen deel aan het PIT-project, aangezien we ervan overtuigd zijn dat in sommige gevallen horizontaal toezicht veel efficiënter en effectiever is.’
‘De effectiviteit van toezicht neemt toe als je minder naar de regels en meer naar de risico’s kijkt. Zelf zijn we bij OMWB al drie jaar actief om dergelijk beleid te implementeren. Wil je de verantwoordelijkheid meer bij bedrijven leggen, dan is het belangrijk om goed na te gaan of een bedrijf hiervoor daadwerkelijk geschikt is. Laat je bedrijven zelf assessments ontwikkelen, dan zul je vaststellen dat niet alle bedrijven het even nauw nemen met de regels. Sommigen lijken op papier alles goed op orde te hebben terwijl dit in werkelijkheid niet zo is.’
‘Toezichthouders moeten daarom de juiste vragen stellen, signalen herkennen en een risicogerichte benadering hanteren. Als blijkt dat grote risico’s goed zijn geborgd, dan zal een bedrijf dit waarschijnlijk ook doen voor de kleine risico’s. Aan de beste jongetjes van de klas hoef je als toezichthouder daarom minder tijd te besteden. Bij bedrijven die het minder goed doen, moet je juist strakker handhaven en wél traditioneel toezicht toepassen. Horizontaal toezicht levert dus geen tijdsbesparing op, maar dat is ook niet ons primaire doel. We willen juist de effectiviteit verhogen en de aandacht verschuiven naar bedrijven die het harder nodig hebben.’
Graafketen
Ook de omgevingsdienst IJmond (ODIJmond) heeft al ervaring met horizontaal toezicht. Het was naast Vodafone Ziggo mede initiatiefnemer van de pilot horizontaal toezicht in de Graafketen. Herbert Dekkers, directielid bij Omgevingsdienst IJmond licht toe: ‘Deze vorm van toezicht is ontstaan aangezien in de graafketen het wettelijk regime rond het graafproces enigszins is overgedimensioneerd. Bij graafwerken moeten saneerders die gebruik maken van het Besluit uniforme saneringen (BUS) voor de sanering bijvoorbeeld een melding indienen, maar dat gebeurt niet altijd.’
‘Momenteel zijn er zelfs meer administratieve overtredingen in vergelijking met overtredingen in de uitvoering. Toezichthouders zijn daardoor veel tijd kwijt om de uitvoerende partijen hierop attent te maken en hen op tijd te laten melden, terwijl de melding niks te maken heeft met de feitelijke kwaliteit. We moeten daarom toe naar een proces waarbij de wet- en regelgeving is geïnternaliseerd, dus transparant en herleidbaar werken. Dit houdt in dat er eigenaarschap en verantwoordelijkheid moet worden gepakt bij de opdrachtgever en uitvoerders als het gaat om de wet- en regelgeving.’
‘Maar die andere werkwijze is niet meteen voor iedereen weggelegd. Slechts een deel voert werkzaamheden uit vanuit de intentie om het goed te willen doen. Dat betekent dat bij andere partijen verticaal of zelfs strafrechtelijk toezicht nodig is om het geheel in control te houden.’
Mentaliteits- en cultuurverandering nodig
Een andere aanpak leidt tot een verschuiving van de werkzaamheden naar die bedrijven waar toezicht echt nodig is. ‘Hiervoor is ook bij toezichthouders en handhavers soms een mentaliteits- en cultuurverandering nodig. Waar ze zich voorheen bezighielden met het eenvoudige, vooral administratieve werk, worden ze nu uitgedaagd om uit hun comfortzone te treden en krijgen ze vaker te maken met gecompliceerdere werkzaamheden zoals grotere ontgravingen of ernstige grondverontreiniging. Uiteindelijk wordt het werk daardoor interessanter en stijgt de kwaliteit in de volle breedte en stijgt het maatschappelijk belang van hun werk. We moeten hen alleen begeleiden om over die eerste drempel heen te stappen.’
In dit artikel is het Safety Deal PIT initiatief gericht op verbreding van verticaal met horizontaal toezicht door betrokken organisaties nader toegelicht. Lezers van dit artikel die mee willen denken of doen aan deze toezichttransitie met co-creatie en een opwaartse vertrouwensspiraal of nog andere Safety Deal suggesties hebben voor de versterking van de omgevingsveiligheid, worden uitgenodigd contact op te nemen met Erik ter Avest (erik.terAvest@rvo.nl).
En op 20 september 2023 is er in het Haags Congres Centrum een symposium over horizontaal toezicht, waarbij toezichthoudende overheden en bedrijven met elkaar in gesprek gaan. Save the date. Meer informatie volgt op de SDN website.
Meer informatie
- Professionalisering Intern Toezicht (PIT) – Experimenteren met horizontaal overheidstoezicht | RVO.nl | Rijksdienst
- Safety Deals | RVO.nl | Rijksdienst
- Subsidieregeling Versterking Omgevingsveiligheid industriële activiteiten (SVO) (rvo.nl)
Geef een reactie
Je moet inloggen om een reactie te kunnen plaatsen.