Opinie Veiligheidsbeleid herijkt: wanneer wordt voorlichting en onderricht instemmingsplichtig voor de ondernemingsraad?    

Nieuwe inzichten en veranderende normen zorgen ervoor dat werkgevers hun veiligheidsbeleid regelmatig aanpassen. Maar wanneer blijft zo’n wijziging binnen het instructierecht, en wanneer is instemming van de ondernemingsraad (OR) nodig? In dit artikel legt Adam Ziolo uit waar die grens ligt en waarom dit onderscheid in de praktijk essentieel is.

Werkgevers in industrie en bouw herijken met regelmaat hun veiligheidsbeleid. Nieuwe inzichten vanuit de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, wijzigingen in normdocumenten (bijvoorbeeld VCA, NEN of CROW) en technologische ontwikkelingen leiden tot aanpassing van voorlichting en onderricht per functie, de LMRA‑systematiek (laatste‑minuutrisicoanalyse) of het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen (pbm’s).

De vraag die zich daarbij aandient, is niet of veiligheid binnen de zorgplicht van de werkgever valt – dat staat buiten twijfel (art. 7:658 BW; art. 3 Arbowet). De kernvraag luidt:

Blijft de wijziging binnen de instructiebevoegdheid van de werkgever (art. 7:660 BW), of introduceert de werkgever een instemmingsplichtige regeling in de zin van art. 27 lid 1 sub d WOR, waardoor instemming van de ondernemingsraad noodzakelijk is?

Voor werkgevers is die kwalificatie cruciaal. Wordt een wijziging ten onrechte niet aan de ondernemingsraad voorgelegd, dan kan de OR het besluit ongeldig laten verklaren. In dat geval wordt het geacht nooit rechtsgeldig te zijn geweest (vernietiging ex art. 27 lid 5 WOR). Dat betekent dat het aangepaste veiligheidsbeleid juridisch geacht wordt nooit te hebben bestaan.

Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet eerst worden vastgesteld waar de grens ligt tussen de instructiebevoegdheid van de werkgever en het instemmingsrecht van de ondernemingsraad.

De werkgever beschikt over een instructiebevoegdheid (art. 7:660 BW). De werknemer is verplicht voorschriften op te volgen die betrekking hebben op het verrichten van de arbeid en op de goede orde in de onderneming. Deze bevoegdheid – ook wel het instructierecht genoemd – vormt een kernonderdeel van de gezagsverhouding binnen de arbeidsovereenkomst.

Werkgevers kunnen binnen dit kader eenzijdig voorschriften vaststellen. Dat kunnen individuele aanwijzingen zijn, maar ook instructies die gelden voor een groep of voor alle werknemers. Te denken valt aan gedragscodes, veiligheidsinstructies, kledingvoorschriften, protocollen, LMRA-verplichtingen of regels over het gebruik van pbm’s.

Zolang het gaat om concrete toepassing van bestaand veiligheidsbeleid – bijvoorbeeld een aanvullende instructie bij een specifiek project of een tijdelijke aanscherping van veiligheidsmaatregelen – blijft de werkgever binnen zijn instructiebevoegdheid.

De situatie verandert wanneer niet slechts een concrete aanwijzing wordt gegeven, maar het onderliggende veiligheidskader structureel wordt gewijzigd. Dan rijst de vraag of nog sprake is van uitvoering binnen het instructierecht, of dat een duurzaam normatief kader wordt vastgesteld waarvoor instemming van de ondernemingsraad is vereist.

Volgens de wetgever ziet het instemmingsrecht op besluiten van algemene strekking: besluiten die gelden voor het gehele personeel of voor een categorie werknemers met overeenkomstige kenmerken (Kamerstukken II 1975/76, 13 954, nrs. 1-3 en nr. 6).

In de context van arbeidsveiligheid betekent dit dat niet iedere veiligheidsmaatregel een regeling vormt. Alleen besluiten die een duurzaam en algemeen toepasbaar normatief kader vaststellen – en niet slechts een projectgerichte maatregel – vallen onder art. 27 WOR.

In het veiligheidsdomein kan worden gedacht aan:

• Een ondernemingsbreed pbm-reglement waarin per functiegroep verplichtingen worden vastgelegd.
• Aangepaste inhoud van voorlichting en onderricht per functiegroep, ingegeven door nieuwe wetenschappelijke inzichten of professionele advisering.
• Een structureel herzien opleidings- en certificeringskader per risicocategorie.
• Een generieke verplichting tot periodieke herhaling van veiligheidsinstructies.
• Een vastgestelde sanctieladder bij overtreding van veiligheidsvoorschriften.

In het bijzonder geldt dit voor voorlichting en onderricht. Zolang het gaat om de praktische invulling van bestaande instructies – bijvoorbeeld een aanvullende toolbox of een aangepaste presentatie over een reeds vastgesteld risico – blijft de werkgever binnen zijn instructie-bevoegdheid.

Wordt daarentegen het onderliggende systeem van voorlichting en onderricht structureel herzien, bijvoorbeeld door per functiegroep nieuwe risico’s en maatregelen vast te stellen, verplichte certificeringen in te voeren of opleidingsfrequenties duurzaam te wijzigen, dan wordt het normatieve kader aangepast. In dat geval kan sprake zijn van een regeling op het gebied van arbeidsomstandigheden in de zin van art. 27 lid 1 sub d WOR (volgens Hoge Raad, 20 december 2002, ECLI:NL:HR:2002:AF0155 (Holland Casino)).

Daartegenover staan maatregelen die weliswaar meerdere werknemers raken, maar geen zelfstandig normatief kader vormen, zoals:

• Het voorschrijven van een specifiek type helm bij één project.
• Tijdelijke aanvullende instructies bij bijzondere weersomstandigheden.
• Een incidentele toolboxmeeting over een actueel risico.

Dergelijke maatregelen zijn uitvoeringsgericht en missen het duurzame karakter dat kenmerkend is voor een regeling in de zin van art. 27 WOR.

Het onderscheid hangt dus niet af van de benaming van een maatregel, maar van haar inhoud en reikwijdte. De kernvraag is of de werkgever uitvoert binnen een bestaand kader of dat hij het kader zelf wijzigt. Wordt binnen een bestaande pbm-systematiek een type helm voorgeschreven of een LMRA verplicht gesteld in een specifieke risicosituatie, dan betreft dit uitvoering.

Wordt daarentegen de functiegerichte risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) herzien of een nieuw opleidings- en onderrichtsmodel vastgesteld, dan wordt het normatieve kader gewijzigd. In dat geval is instemming op grond van art. 27 lid 1 sub d WOR vereist.

Zodra een wijziging duurzaam wordt vastgelegd in beleid, protocollen of het arbomanagementsysteem, kan zij onder het bereik van art. 27 WOR vallen.

Het is daarom van belang vooraf vast te stellen wat de aard van het besluit is: betreft het uitvoering binnen een bestaand kader, of wordt het kader zelf herzien? Die kwalificatie dient te worden gemaakt vóór invoering van het nieuwe veiligheidsbeleid.

Met name bij aanpassingen naar aanleiding van nieuwe wetenschappelijke inzichten, gewijzigde normdocumenten of externe advisering ligt structurele normstelling voor de hand. Worden nieuwe opleidingsverplichtingen ingevoerd, functies anders ingedeeld in risicocategorieën of sancties duurzaam vastgelegd, dan is instemming van de ondernemingsraad in beginsel vereist.

De zorgplicht verschaft de werkgever ruime instructiebevoegdheid, maar geen onbeperkte beleidsautonomie. De werkgever dient zich daarom af te vragen of de betreffende veiligheidsmaatregelen projectmatig of operationeel van aard zijn; zo ja, dan blijft hij binnen de sfeer van het instructierecht.     

 Wordt echter mede op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten of professionele dienstverlening het veiligheidsbeleid structureel hergedefinieerd, bijvoorbeeld door functiegerichte aanpassingen in de RI&E, opleidingsverplichtingen of sancties duurzaam vast te leggen, dan wordt een regeling in de zin van art. 27 lid 1 sub d WOR geïntroduceerd. Dat brengt mee dat ook de voorlichting en het onderricht duurzaam moeten worden aangepast en daarmee onderdeel worden van die regeling.

Een zorgvuldige kwalificatie vooraf versterkt daarom de juridische robuustheid van het veiligheidsbeleid: zodra voorlichting en onderricht duurzaam normatief worden vastgelegd, vallen zij onder het instemmingsrecht van de ondernemingsraad.

Adam Ziolo is hogere veiligheidskundige en jurist (mr.) met een focus op arbeidsveiligheid en Seveso-regelgeving. Hij geeft trainingen en publiceert (juridische) artikelen over EHS-leiderschap, gedrag, wetgeving en veiligheidscultuur.

Filed Under: Arbeidsveiligheid, Blog, HSE, Jurisprudentie, Nieuws, Veiligheidsbeleid, Wet- en regelgeving Tagged With: arbowet, instemmingsrecht, instructiebevoegdheid, instructierecht, ondernemingsraad, veiligheidsbeleid